学术专题 | 全面推进行业系统内部控制建设（连载第一期）

 全面推进行业系统内部控制建设

——基于国家部委案例经验

滕双杰1    唐大鹏2,3

（1.工业和信息化部财务司 北京

2.财政部中国财政科学研究院博士后流动站 北京

3.东北财经大学会计学院 中国内部控制研究中心 辽宁大连）

为深入贯彻落实党的十八届四中全会关于“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位，实行分事行权、分级授权和分岗设权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”的精神，财政部先后制定发布的三个制度文件，进一步明确了各单位建设和评价内部控制的重点内容。可以看出，在依法治国背景下，内部控制重要性被提升到新的高度，成为加强权力运行制约和监督、预防腐败舞弊、实现国家治理的重要手段。

（一）树立标杆，分类推进

在这样的背景下，国家部委纷纷响应财政部要求，推进各行业系统内部控制体系，工信部和教育部更是积极组织在行业系统范围内开展了内部控制基础性评价及建设工作。应当说，行业系统内部控制作为“点-预算单位”、“线-行业系统”、“面-各级政府”、“体-国家治理体系”中的重要内容，起到“穿针引线”的关键作用。如，工信部按照试点先行、分类推进的整体部署，自2015年年底，先后组织开展起了部属行政类、事业类、高校类等三个类型单位的内部控制建设试点工作，建设中积极引入外部专业技术力量，制定完成了《内部控制风险评估报告》、《内部控制管理建议书》、《内部控制制度流程手册》等建设成果。结合各类试点单位实际特点及业务情况，通过总结提炼，制定发布《工业和信息化部内部控制建设指引（管局版）》、《工业和信息化部内部控制建设指引（事业单位版）》、《工业和信息化部内部控制建设指引（高校版）》，为全面推进行业内部控制建设工作打下坚实基础。如，教育部根据下属单位的不同特点，分别发布了部属行政单位、部属事业单位和部属高等院校等内部控制指南，对各单位进行分类指导，并明确建设目录中的各个经济业务。根据不同行政事业单位的行业特点和业务属性，分类指导和推进是非常有现实意义的。

   （二）高度重视，组织保障

强有力的组织领导是推动内部控制建设的重要前提。从相关部委内控建设情况看，凡是推进顺利、成效显著的，共同点是单位“一把手”是内控整体建设的“总指挥”，直接领导和指导了本行业的内控体系建设工作。如，工信部成立内部控制建设领导小组，负责内控建设工作的统筹指导，部长、部党组书记苗圩同志为组长，相关司局为领导小组成员。同时，设立了内控建设管理办公室，负责内控建设各项日常工作。另外，教育部开展内部控制分类建设中，直属高校北京语言大学崔希亮校长亲自主持召开内部控制启动大会，听取东北财经大学中国内部控制研究中心专家团队的建设步骤和方法，倾力打造教育部直属高校内控工作的优秀案例。因此，主要领导担任内控领导小组成员既体现了高度重视，也将内部控制作为廉政风险防控和巡视抓手，强化内控建设的决心和信心。

   （三）加强宣传，指引方向

内部控制建设的内外环境对于结果的重要程度不言而喻，积极营造重视内控、推进内控的环境是内部控制建设工作的重要条件。内控建设从一个个崭新的概念具体到一项项细化措施，从被动的完成内控建设任务，到主动参与并积极推进内控，这个转变需要通过宣传。为保行业单位内控建设步调协调、方向一致，工信部按照财政部发布政策文件对开展内控建设及内控基础性评价工作的相关要求，先后制定发布多个指导性文件，如《关于做好内部控制建设有关工作的通知》、《关于全面推进内部控制体系建设的通知》、《关于开展内部控制基础性评价指标工作的通知》，对推动内控建设做出了周密部署安排，覆盖了全部部属单位，并积极回应财政部关于内部控制的工作部署。如，最高人民法院在2016年12月召开了内部控制启动大会和专题培训会，沈德咏副院长对内控工作高度重视，要求全员干部把内部控制建设作为一项政治工作和巡视整改的重要措施，实现党风廉政风险防控和业务财务一体化的管理目标。教育部对于部属事业单位和高校等单位进行分类指导，下发经济活动内部控制指南相关文件，开展专题培训会进行宣传。另外，工信部分类指导的建设思想，指引方向，并借助“财经大讲堂”、财务培训班、审计工作会等机会，强化内部控制重点工作的突破，归纳整理，加强内控宣传，引发通知和指导文件，编印三套“内部控制建设指引”，即部属行政单位、部属事业单位和部直属高校。

   （四）过程跟踪，狠抓落实

各单位内部控制建设的全过程都需要国家部委主管单位的持续跟踪和监督指导。在北京语言大学内部控制启动大会上，教育部财务司领导亲自莅临指导，肯定了其在内部控制评价和建设过程中的工作部署，并听取了内部控制外部支撑机构的工作开展的步骤和方法，提出了科学规划、强化落实、全程监督的建议。工信部也积极组织对内控建设的监督指导，为确保建设成效，指定专人负责过程跟踪，并全程参与重要节点建设跟踪；积极推进建立沟通机制，形成主管单位、建设单位、支撑单位三者信息互通及工作互动格局；借助外脑，研讨困难问题，确保工作取得实实在在成效。在全面推进建设的过程中，为确保全面覆盖，通过实地调研、重点督导、专项座谈等方式，组织召开了分片区、分单位的座谈会和推进会，及时跟进了解内控建设现状，并以此进行现场交流、实地指教和经验推广，为下一步制定有针对性的监督指导方案提供了实践支撑。

   （五）借助外力：专业支撑

行政事业单位内部控制的目标包括合规合法、资产安全、财务报告、社会服务效率和腐败治理，这就要求单位应在国家法律法规和行业标准、政府预算和政府会计改革、公共产品和服务提供水平和廉洁从政要求的基础上，建立单位内控制度体系。在这个过程中，高校等社会智库发挥着非常积极的作用，如中国内部控制研究中心（简称内控中心）是由财政部中国会计学会和东北财经大学共同设立，从事行政事业单位内部控制研究的专业机构，在我国行政事业单位内部控制理论和实务研究的开拓者刘永泽教授的带领和指导下，形成了财政预算、公共管理、政府会计、政府审计与内部控制相结合的跨学科专业咨询团队。正是借助研究机构的专业支撑，发挥“外来和尚好念经”的优势，很多国家部委实现借力推进内部控制建设。教育部直属高校北京语言大学经过反复比较和技术论证，与内控中心达成一致并签订协议，共同打造教育部部属高校内部控制建设的示范工程。工信部不但在政策层面上邀请财政部会计司负责同志进行政策讲解和调研指导，在业务层面上与内控中心签订了7所部属高校、4个事业单位和1个通信管理局内部控制建设的协议，还在技术层面上邀请内控中心刘永泽教授和唐大鹏副教授累计为部机关和部属单位做不同规模的专题培训会、现场调研会和业务推进会35场，现场指导内控建设和推进的步骤和方法，极大地提高了相关单位在内控工作的能动性和专业性，促进相关人员思想观念发生了重要转变，从前期普遍怀疑内控、排斥内控，到后期主动接触内控、参与内控建设，实现了“从要我内控，到我要内控”的根本改变。

（六）廉政同步：制度约束

全面推进内部控制建设是落实中央巡视整改任务和廉政风险防控的需要。教育部针对中央第八巡视组的反馈专项巡视情况，严格控制针对各级各类学校的项目评审、教育评估、人才评价和检查事项，能取消的取消、能合并的合并、能多部门联合的就不要一个个重复检查。加强对各单位一把手的监督，完善“三重一大”决策制度和领导班子议事制度。扎紧扎牢制度的笼子，加强对考试招生、科研项目、政府采购、教材出版、学校基建、校办产业等重点领域和关键岗位的治理和监管，防止权力滥用。工信部针对巡视中问题，提出了“即知即改、立行立改、全面整改”整改要求，发布了《关于加强内部控制建设推动廉政风险防控的通知》，从内部控制制度约束角度强化廉政风险防控一方面，工信部将“全面推进内部控制体系建设”列入了整改任务台账，要求认真落实工信部组织开展《基于内部控制的廉政风险防控》课题研究，助力廉政风险防控，将内部控制制度建设作为权力运行的制约和监督机制，进一步丰富了内部控制建设成果。