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原创学术

推进预算单位内部控制 强化规范会计基础工作


 


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原创论文 / 日浩政务咨询专家团队

部分图片 / 来源于网络


唐大鹏[1,2]  王美琪[2]  滕双杰[3]

1. 中国财政科学研究院应用经济学博士后流动站 北京

2.东北财经大学会计学院/中国内部控制研究中心辽宁大连

3.工业和信息化部财务司北京


u 摘要

本文通过对预算单位内部控制推进过程中规范会计基础工作的内涵分析,系统阐述单位内部控制建设与会计基础工作的逻辑关系并基于此提出二者协同建设的思路,以期对内部控制和会计基础工作的有机结合提供一定的借鉴与参考,避免实务部门出现制度建设和实务操作“两张皮”现象。


u 关键词

预算单位;内部控制;会计基础工作;协调建设



内部控制导向下

会计基础工作的内涵创新


2014年11月,习近平总书记首次明确提出当前经济形势处于新常态,既是对我国经济体制转型的高度总结,也适用于反腐背景下国家治理体系现代化的构建过程。内控建设和会计基础工作是国家治理在微观单位层面的具体体现,有利于实现国家政策在基层单位中的微观治理和管理提升。


目前,我国政府正在大力推进行政事业单位内部控制建设。

所谓内部控制是以制衡性和流程化为核心,为实现控制目标,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控。鉴于近年来财政部出台了一系列政策规范,行政事业单位内部控制领域改革取得重大突破,主要目标在于合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果。


具体内容包括“三大层面”和“六大业务”,三大层面指单位层面、业务层面和制度层面,六大业务指业务层面的预算管理、收支管理、采购管理、合同管理、建设项目、资产管理。


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所谓会计基础工作,是对会计核算和会计管理基础性工作的统称,是会计工作的基础环节和管理工作的重要部分,贯穿于事前、事中、事后管理的全过程,是内部治理机制得以顺利实施的重要保障机制。


依据《会计基础工作规范》(财会字[1996]19号),会计基础工作的主要内容包括岗位职责、会计核算、档案管理、会计监督、会计制度等五个方面,但随着经济环境、法律环境以及内部管理工作的变化,其内容又拓展到会计机构建设、会计工作交接、管理会计应用、会计信息化等四个方面。


具体来看,内部会计管理制度是基础,会计机构建设与岗位职责是关键,档案管理与会计工作交接是基本要求,会计核算是核心内容,管理会计应用是管理创新,会计信息化建设是手段,有效的会计监督是保障。尤其是《会计法》修订的重点也是在加强财务会计核算工作的基础上,提升内部控制、管理会计和会计信息化三大核心工作的重要地位。因此,行政事业单位内部控制建设对会计基础工作提出了新要求,并赋予其新的内涵。


一是,要从内部控制制度建设视角出发去认识会计基础工作的重要性,强化会计基础工作制度建设对实务工作规范和固化的重要性;

二是,要充分运用内部控制规范来加强会计基础工作,通过制定制度、实施措施和执行程序,切实将制衡性与流程化的内控原理落实到会计基础工作的财务决策、会计核算执行和会计报告监督的实务操作中。


会计基础工作与

内部控制建设的逻辑关系


在对会计基础工作的内涵进行新的解构和分析后,探究强化单位内部控制、规范会计基础工作的路径才是目的所在,而寻求路径首先需要理清会计基础工作与内控建设之间的逻辑关系,即解决“何种联系”和“如何体现”两个问题。


(一)会计基础工作与内部控制建设的内在联系

会计基础工作与内控建设工作紧密联系、相辅相成,会计基础工作中的内部会计控制本身就是内部控制的初始状态,而内部控制建设的重要目标之一和会计基础工作的最终目的是一致的,即保证会计信息真实完整。


一方面,会计基础工作构成内控建设基础。

会计基础工作是内控体系的重要组成部分,与内控工作相辅相成,互相促进。内部会计管理控制本身就是从人员和流程上对会计基础工作的制度化、岗位化、标准化和程序化,作为建立和完善内部控制体系的基础,规范会计基础工作是单位防范财务风险、提升管理水平首先需要面对的问题。


另一方面,内控建设思路规范会计基础工作。

自2014年1月1日《行政事业单位内部控制规范(试行)》颁布,到2015年《全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》和2016年《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》陆续出台, 尤其是2017年财政部要求各部门各地区上报《2016年行政事业单位内部控制报告》,在“以评价报告促内控建设”的思路下,内控建设和报告工作已在全国范围内如火如荼的展开。通过内控评价报告工作促进内控体系建设,有利于发现会计基础工作的薄弱环节和风险点,以报告的方式层层上报并在未来随决算一并公开,将规范会计基础工作落到实处。


因此,规范会计基础工作与内控体系建设工作应充分结合起来,通过规范会计基础工作夯实内控建设的根基;通过内控建设加强对会计基础工作的监督,实现会计基础工作的有效执行和常态化。可以说,对于单位管理而言,内部控制管理事关大局,会计基础工作关乎成效。


(二)会计基础工作内容在内部控制建设中的具体体现

内控体系建设主要从单位层面、业务层面和制度层面等三个层面展开,围绕预算管理、收支管理、采购管理、合同管理、建设项目管理、资产管理等六大经济业务进行。内部会计控制是内控体系的一个重要方面,会计基础工作体现在内控体系的各个层面和各大业务之中。


总体来看,会计基础工作的九大方面中,会计机构建设、岗位设置与职责分工以及会计信息化是内控体系建设单位层面组织架构的重要部分;会计核算、档案管理、会计工作交接、管理会计应用和会计监督则内化为业务层面业务流程运行、监督的基本内容;内部会计管理制度是内控体系建设制度层面业务制度的具体体现。


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图1-内部控制与会计基础勾稽关系图


具体来讲,从单位层面来看,内控涉及单位的组织架构设计,具体体现在组织设计、决策机制、关键岗位、人员素质、会计机构、信息系统等方面。


首先,从关键岗位和人员素质来讲,内部控制要求建立各个经济业务活动的关键岗位,并实行岗位责任制和轮岗制度,确保不相容岗位相互分离、相互制约、相互监督;在会计基础工作中,岗位设置与职责分工是其关键,这是内控体系中岗位责任制思想在会计基础工作中的具体体现。


第二,从会计机构来讲,《行政事业单位内部控制规范(试行)》第十七条明确对建立会计机构提出要求,可见会计机构设置是单位组织架构设计的重要方面;对于会计基础工作而言,会计机构的设置是一切会计工作的根基。


第三,从信息系统来讲,内部控制要求建立各项经济业务互联互通的业财一体化内控信息系统,同时会计信息系统是财务系统的重要部分,在会计信息化的环境下,单位会计工作涉及的岗位设置、核算流程及档案管理、监督方式等方面均与传统会计基础工作发生巨大变化,进而也对内控体系中涉及的业务运行流程产生影响,会计电算化与业财系统的统一离不开会计信息系统的发展与完善。


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从业务层面来看,内控涉及单位的业务流程运行情况和评价监督,具体体现为六大经济业务。


首先,就业务流程运行情况而言,内控的核心思想为“以预算管理为主线,以资金管控为核心”,在实务工作中体现为“控什么”和“怎么控”两个问题,前者要解决的是管控对象的问题,包括收支管理、建设项目管理、资产管理;后者要解决的是管控流程的问题,包括预算管理、采购管理、合同管理。

对于任一经济业务,按照执行方式可分为申请执行、直接报销或采购执行,在前两种执行方式下形成费用化支出,在采购执行方式下按照流程与采购、合同、建设项目、资产管理相联系形成资本化支出。

无论哪种执行方式,在收入或支出环节均涉及到出纳受理、会计核算以及决算报告工作,会计核算工作正是会计基础工作的核心内容。


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另外,财务工作中涉及的表单、凭证、合同、报表等均需按照档案管理要求进行归档,同时会计交接工作目的在于进行移交人员与接管人员责任的清晰划分,确保会计工作前后衔接、降低财务风险,因此档案管理与会计工作交接是会计基础工作中的基本要求;所谓管理会计在行政事业单位中的应用,即及时、科学、有效地为单位领导提供决策有用的的管理信息,以便更好地服从于内部管理需要以及战略发展目标,这是以规范的内部控制流程为基础进行的“业务流”与“资金流”的信息使用效率效果的提升过程,同时这一过程也为内部控制的完善提供新的着力点,可以说管理会计应用是在我国经济新常态背景下会计基础工作的管理创新。


其次,就评价与监督情况而言,内控监督体现在职责和职能两个方面,职责指内控流程的上下游环节之间相互符合和相互监督;职能指对内部控制的检查、评价、改进和完善。评价与监督的内容在于内部控制的建立和执行的有效性,由于会计基础工作是内控体系内容的重要组成部分,会计监督的内容包含在内控监督的范畴之内,有效的会计监督是会计基础工作的保障。


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图2-业务层面内部控制与会计基础内容范畴图


从制度层面来看,内控涉及单位的制度设计,具体体现为六大业务各自管理制度,在每个业务制度设计中又涉及到组织架构设计、业务流程设计和监督机制设计,制度是内控思想具体化的体现。对于会计基础工作而言,内部会计管理制度是基础,会计制度涉及会计岗位设置与职责分工、会计核算、档案管理、会计工作移交、会计信息化、管理会计应用、会计监督等方面内容,财务工作与业务工作相辅相成,会计基础工作固化到各个业务流程中,因此会计制度亦是内控制度的重要组成部分。


新常态下

会计基础工作与内部控制建设

如何协调推进


在经济新常态背景下,预算单位面临诸多变化与挑战。内部控制的核心在于制衡性和流程化,是确保内部治理机制科学合理设计和运行的基石;而会计基础工作又是内部控制的根基,是确保机体制改革顺利完成最基本的制度环境保障。同时,由于二者联系密切,会计基础工作构成内控建设基础,内控建设思路规范会计基础工作,会计基础工作的具体内容在内部控制体系中的不同层面上分别有所体现,内部控制体系建设的角度也为会计基础工作的规范提供了新的思路。鉴于此,在经济新常态下,协调推进会计基础工作和内控体系建设工作至关重要。


(一)以规范会计基础工作为基础,夯实内控体系建设的根基


首先,明确会计岗位职责,不相容岗位相分离。

单位应根据规模和业务量,结合会计信息系统建设和内部控制要求确定不相容岗位,科学合理设置会计岗位,明确岗位职责权限,实现不相容岗位之间的相互制约、相互监督,在会计工作中形成有效的制衡机制。制衡性是内部控制的核心思想之一,会计基础工作的制衡是内控体系制衡机制的根基。  


第二,提升会计人员素质,减少内部控制风险。

会计人员是单位员工的重要部分,会计基础工作影响单位战略目标的实现和发展,基于内部控制视角对会计人员从任用、选拔、培训、考核、激励等管理机制全过程以及全方位进行完善,牢固树立风险防范意识和拒腐防变的思想底线,培养在新形势下适应岗位需求、单位发展的高素质会计人才,直接提高单位内部控制管理水平,降低财务风险发生的可能性。


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第三,加强会计核算工作,提高内控效率效果

会计核算是会计基础工作的重要内容,是内部控制每一项经济业务均会涉及的流程。单位加强收入支出的核算和归档控制,定期分析收支情况和预算执行进度,完善会计核算工作流程,有助于提高内控的效率效果。


(二)以内控体系建设思路为指导,强化会计基础工作的规范


首先,建立风险评估机制,有助于识别会计基础工作中的漏洞。

风险评估是对风险发生的可能程度及其造成的后果进行量化测评,识别和分析风险是单位内部控制建设必不可少的环节,也是确定控制方法的前置环节;对于会计基础工作而言,风险评估是识别分析财务工作漏洞和隐患并有针对性的进行规范改善的必要措施,以全面强化单位会计基础工作的风险防范和控制。


第二,进行组织架构梳理,有助于会计岗位与职责划分合理化。

内部控制贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程,涵盖单位的相关业务和事项,各项经济活动各有特点、相互联系、相互影响并相互制约。因此对经济活动的管控需要立足整体,将各项经济活动纳入到统一的管控体系,会计工作组织架构内化在整个内控体系中,又在会计基础工作中有更为具体的表现,在内控组织架构梳理的基础上针对会计基础工作具体要求进行精细化、针对性的深层次梳理至关重要。


第三,开展业务流程再造,有助于会计核算与业务活动相融合。

按照内控规范统一要求,结合自身经济活动的特点,梳理单位各类经济活动的业务流程和业务环节,分析单位重要经济活动和经济活动中的重大风险,实施业务流程再造,会计核算流程属于业务流程中的一部分,会计基础工作的流程再造可与内控体系建设中各个业务的流程再造协同推进建设,将会计核算与业务运行流程有机结合。


第四,完善管理制度建设,有助于科学构建内部会计制度体系。

一方面,从管理制度的体系化来看,内部控制要求整合单位现有制度,并在内控框架下进行梳理完善以实现不同制度之间的相互衔接,并将制衡机制嵌入到制度建设之中,形成内控思想指导下的完整制度体系,会计制度是其中的重要部分,将分散的会计制度进行梳理、解构、整合、完善,有利于保证业务和财务工作合规有效运行进而实现业财融合。

另一方面,从制度体系的可执行性来看,制度设计必须以单位经济业务运行情况为依据,根据业务的发展不断变化和更新,否则仅体现在纸面上的制度无法有效指导单位会计活动和财务活动的运行,更无法为单位管理体系提供依托。


第五,强化信息系统水平,有助于会计基础工作的信息化建设。

内部控制要求借助信息化手段,将预算管理、资产管理等整合到统一的平台,以期实现业务管理与财务管理的有机结合,改变单位经济业务分块管理、信息分割的现状,对于会计基础工作无疑是极大的提升,业财融合是内控思想促进会计基础工作进步的重要体现。


(四)以健全监督评价报告为保障,倒逼二者的协调推进建设


对会计基础工作而言,严格的会计监督是减少单位控制风险的重要保障,监督评价体系力求覆盖经济业务事前、事中、事后全过程;

对内部控制工作而言,评价监督主要针对的是单位内控的建立和执行是否有效,具体涉及内容涵盖单位层面和业务层面的全部范围,是内部控制体系的重要组成部分。


动态来看,内部控制和会计基础工作是一个循环往复、不断优化完善的过程,单位应当针对内部评价和监督发现的问题,对相关的制度、措施和程序进行持续调整与改进以适应新形势的要求、防范经济活动风险、堵塞单位管理漏洞,提高内部管理水平。2017年,财政部发布了《行政事业单位内部控制报告管理制度》,要求各单位每年上报内部控制报告,也是对会计基础工作的巨大推进。


因此,规范单位会计基础工作,有利于减少财务风险,促进内控体系的有效性;同时一个内控体系完善、管理机制科学的单位,能更好的激发单位会计人员的工作积极性,从而规范会计基础工作,加强单位管理水平。


总结


本文通过对内控制度导向下会计基础工作内涵的分析,系统阐述内控建设与会计基础工作的逻辑关系,并基于此提出经济新常态背景下二者协同建设的思路。

因此,会计基础是内控建设和提升财务管理水平的基本条件;内控建设是推进会计基础规范的重要抓手,对于单位管理而言,内部控制管理事关大局,会计基础工作关乎成效。



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 553285232186247df55a67a731384a3e.jpg                                                        唐大鹏副教授

会计学博士,财政部中国财政科学研究院用经济学博士后,东北财经大学会计学院审计系副教授,硕士生导师,博士生导师组成员,中国内部控制研究中心主任助理,行政事业单位内部控制研究所所长,担任财政部新一届内部控制标准委员会咨询专家,入选财政部第六届全国会计领军人才(学术类),担任工信部预算评审专家,中国宋庆龄基金会监事,入选中国哲学社会科学最有影响力学者排行榜—基于中文论文研究(2017版),担任国家自然科学基金通讯评议专家,担任《会计研究》、《财政研究》、《审计与经济研究》、《财经问题研究》等期刊匿名审稿人。